隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村土地制度也在不斷進(jìn)行改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是1980年代初期在中國(guó)大陸的農(nóng)村推行的一項(xiàng)重要的改革，是農(nóng)村土地制度的重要轉(zhuǎn)折，也是現(xiàn)行中國(guó)大陸農(nóng)村的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。本文是一篇社會(huì)管理論文范文，主要論述了農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化。

　　摘要：改革開放以來(lái)，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立促成了農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。然而近年來(lái)，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)在廣大農(nóng)村地區(qū)興起并產(chǎn)生新的利益主體，“鄉(xiāng)政村治”治理格局呈現(xiàn)出參與主體擴(kuò)大化和利益訴求多元化的趨勢(shì)。新興利益主體與原有“鄉(xiāng)政村治”治理格局下的參與者既存在利益關(guān)聯(lián)，又有利益沖突，原有的“鄉(xiāng)政村治”治理格局需要與時(shí)俱進(jìn)進(jìn)行調(diào)整。分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下相關(guān)利益主體各自的角色期望和行為方式，基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的利益關(guān)系，將各利益主體置于共同參與的鄉(xiāng)村治理框架下，并探索治理的優(yōu)化，是今后廣大農(nóng)村地區(qū)深化改革發(fā)展的重要議題。

　　關(guān)鍵詞：“鄉(xiāng)政村治”,農(nóng)地流轉(zhuǎn),利益主體,鄉(xiāng)村治理

　　一、“鄉(xiāng)政村治”治理格局的

　　形成和發(fā)展

　　改革開放之初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被全面推廣后，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，為農(nóng)民脫貧、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展奠定了良好的制度基礎(chǔ)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的變革也帶動(dòng)了鄉(xiāng)村治理體系的改革。20世紀(jì)80年代初，農(nóng)村地區(qū)廢除了之前的人民公社制度，取而代之成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織，兩者在理論和法律上被界定為“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系，這就是改革開放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。

　　在“鄉(xiāng)政村治”格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家政權(quán)的最末端，代表國(guó)家行使行政權(quán)力，落實(shí)黨和國(guó)家的大政方針，管理農(nóng)村基層各項(xiàng)事務(wù)。而村民自治組織的主要載體――村委會(huì)，由村民民主選舉產(chǎn)生，就本村莊內(nèi)的公共事務(wù)開展自我管理和自我服務(wù)。而且，在村委會(huì)內(nèi)部還設(shè)有分工不同的專職委員會(huì)。在各村民小組，由其成員推薦產(chǎn)生村民小組負(fù)責(zé)人，他們是本小組成員的管理者和利益代言人。此外，在村委會(huì)之外還設(shè)有獨(dú)立的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，由村委會(huì)成員以外的村民擔(dān)任，以實(shí)現(xiàn)村民自治的自我監(jiān)督。村民自治組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是全體村民大會(huì)，它以少數(shù)服從多數(shù)的原則行使對(duì)村莊所有公共事務(wù)的最高決策權(quán);而村莊日常重大事務(wù)則由村民代表會(huì)議和村“兩委”決定。由此，農(nóng)村基層自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同構(gòu)成了農(nóng)村地區(qū)“鄉(xiāng)政村治”的治理主體，兩者處于不同的層次并且都具有相對(duì)的獨(dú)立性。這種制度性安排體現(xiàn)了國(guó)家行政權(quán)力和鄉(xiāng)村自治權(quán)力之間既分離又相互配合的關(guān)系[1]227，也是馬克思主義生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系辯證原理在我國(guó)基層治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和應(yīng)用。

　　但是在實(shí)際操作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治組織絕不限于指導(dǎo)，而在很大程度上表現(xiàn)為一種“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，甚至直接插手本屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)。如干預(yù)村委會(huì)選舉及村干部的任免，強(qiáng)化農(nóng)村“三資”管理，干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等。此外，村民自治組織還要接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，而村黨支部又聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委這個(gè)直接上級(jí)，很多地方的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)同時(shí)又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，很容易演變成事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從而使村民自治組織在自我管理和接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)這兩個(gè)角色之間產(chǎn)生沖突，以致于村民自治組織自治功能弱化乃至發(fā)生偏離。

　　然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的制度性主導(dǎo)并不是隨心所欲的，還受到各方面的制約，表現(xiàn)出一定程度的有限性[2]。尤其是當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)方興未艾，發(fā)展勢(shì)頭迅猛。圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生了一些新的利益主體。他們與“鄉(xiāng)政村治”格局下既有的參與主體既有利益關(guān)聯(lián)，又存在不同的利益訴求，原有的“鄉(xiāng)政村治”治理格局已不能滿足當(dāng)前及今后農(nóng)村的發(fā)展需要。基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的農(nóng)村利益關(guān)系的調(diào)整，鄉(xiāng)村治理體系也必須與時(shí)俱進(jìn)進(jìn)行變革。

　　二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下各利益主體參與

　　鄉(xiāng)村治理的角色及行為分析

　　馬克思主義認(rèn)為，利益屬于關(guān)系范疇，它反映出了人與人之間的社會(huì)關(guān)系。追求利益是人類一切活動(dòng)的動(dòng)因，人們奮斗的一切都同他們的利益有關(guān)。勞動(dòng)和交換是人們最原始類型的行為，經(jīng)濟(jì)行為決定人們其他的社會(huì)行為[3]。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)更多的是市場(chǎng)交易行為，具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的若干特征，圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)，不論是原有的利益主體還是新興的利益主體，他們各自都有自己的利益訴求并且都希望自身利益最大化。基于此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)會(huì)引發(fā)相關(guān)利益主體的利益博弈乃至沖突。由于社會(huì)地位和身份等存在差異，各利益主體會(huì)不同程度地選擇諸如經(jīng)濟(jì)行為、政治行為和法律行為等行動(dòng)方式參與其中，實(shí)現(xiàn)各自的角色期望。這種外顯化的行為強(qiáng)化了各利益主體之間的互動(dòng)，有利于化解潛在的利益沖突。而當(dāng)擴(kuò)大了的互動(dòng)達(dá)到穩(wěn)定階段時(shí)，就需要構(gòu)建一種制度化的體系[4]――基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村治理體系，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益的“帕累托最優(yōu)”[5]和鄉(xiāng)村公共秩序的規(guī)范。在這一治理格局下，既有“看不見的手”――市場(chǎng)要素，也有“看得見的手”――政府的力量，同時(shí)還有其他相關(guān)利益主體參與其中，構(gòu)成多元化的鄉(xiāng)村治理體系。

　　近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在廣大農(nóng)村的深入發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)分化越發(fā)明顯，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益觀念增強(qiáng)，政治參與愿望和政治訴求也越來(lái)越迫切。傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”的治理格局與農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展前景已不相適應(yīng)。從廣義上看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不單單是一種市場(chǎng)交易行為，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，全國(guó)范圍內(nèi)普遍推行農(nóng)地流轉(zhuǎn)要求國(guó)家對(duì)現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)行調(diào)整和改革，以適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際和需要(見圖2)。

　　(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色和行為分析

　　在現(xiàn)行政府管理體制下，由于財(cái)稅和行政管理權(quán)限等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上并不具備完全的政府功能，本質(zhì)上是一個(gè)“不完全政府”[6]。其職責(zé)更多的是落實(shí)和完成上級(jí)分配的各種任務(wù)，這就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)特的角色：權(quán)力**者、政權(quán)經(jīng)營(yíng)者和官僚行政者[1]189。權(quán)力**者角色主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國(guó)家意志貫徹落實(shí)各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃。政權(quán)經(jīng)營(yíng)者角色強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要像企業(yè)家那樣，成為經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者，致力于推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。而官僚行政者主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)家公共權(quán)力體系和官僚體系中處于最末端，其管理者主要由上級(jí)任命，具有科層制、官僚制的若干特征。 　　在官僚體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)干部由上級(jí)任命，農(nóng)民和村民自治組織不對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生直接影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政管理活動(dòng)中基于追求政績(jī)和“替民做主”的理念，往往“唯我獨(dú)尊”，搞“一言堂”，傾向于用行政命令實(shí)施管理并主導(dǎo)、控制鄉(xiāng)村利益的分配，忽略甚至?xí)�犧牲其他主體的利益。而且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政權(quán)經(jīng)營(yíng)者的角色不可避免地帶有自利傾向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在行政管理活動(dòng)中“尋租”和“以權(quán)謀私”問(wèn)題層出不窮，這就會(huì)導(dǎo)致國(guó)家權(quán)威在鄉(xiāng)村的碎裂化，嚴(yán)重蠶食黨和國(guó)家在鄉(xiāng)村的權(quán)威基礎(chǔ)。而農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民暫時(shí)退出承包地，新的經(jīng)營(yíng)主體和中介組織產(chǎn)生。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要面對(duì)的利益主體增多，利益訴求多元化;另一方面，農(nóng)村越發(fā)受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊和影響，經(jīng)濟(jì)要素的變化也需要政治和行政上有所改進(jìn)。在此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再也不能像以前那樣通過(guò)簡(jiǎn)單的行政管理的方式來(lái)實(shí)施管理和控制鄉(xiāng)村的利益格局，而必須在堅(jiān)持國(guó)家**人這個(gè)角色的前提下，轉(zhuǎn)變管理方式，以平等的主體身份，更多地運(yùn)用市場(chǎng)要素和更加透明化、規(guī)范化的手段謀求鄉(xiāng)村的善治。

　　(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下村民自治組織的角色和行為分析

　　在村民自治的框架下，村委會(huì)等村民自治組織的成員受村民的委托，對(duì)村莊的公共事務(wù)、矛盾糾紛、公益事業(yè)等進(jìn)行自我管理，并對(duì)村民代表會(huì)議和全體村民大會(huì)負(fù)責(zé);而村民通過(guò)村民代表會(huì)議和全體村民大會(huì)不僅有權(quán)選擇和決定村民自治組織成員，而且有權(quán)在村民自治組織成員不稱職的情況下將其罷免。村民自治組織成員是村民的利益代言人，他們介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間，既要貫徹國(guó)家的意志，又要代表村民的意愿，其角色與行為是國(guó)家政治和鄉(xiāng)村政治共同作用的產(chǎn)物。此外，我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)歸村集體，這個(gè)“集體”在一般情況下就是村委會(huì)和村小組，他們是農(nóng)村承包地的發(fā)包方。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，村委會(huì)干部也有增加自身收入和帶動(dòng)村民致富的經(jīng)濟(jì)人角色。所以，村干部身上同時(shí)存在著這三種角色，村干部實(shí)際上是多重角色的復(fù)合體。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)之前，村干部往往扮演“行政者”的角色，村干部的這種角色沖突實(shí)質(zhì)上是壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的制度性職能和生存發(fā)展需求之間的矛盾[7]。但是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的鄉(xiāng)村利益重組下，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，村民自治組織更多地要回歸村民**人的角色，更多地扮演市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下村莊利益協(xié)調(diào)者的角色，要與村民、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方和中介組織等村莊利益主體加強(qiáng)民主協(xié)商，共同致力于活躍村莊民主治理;同時(shí)，利用各種市場(chǎng)要素大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)村民致富。

　　(三)農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方的角色和行為分析

　　流轉(zhuǎn)農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營(yíng)、使用者，包括種糧大戶(家庭農(nóng)場(chǎng))、農(nóng)民專業(yè)合作社、工商資本等利益主體。這些利益主體不論是本村的村民抑或是外來(lái)的力量，他們經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)農(nóng)地的目的就是通過(guò)規(guī)模化、集約化種植，獲得利潤(rùn)的最大化。其初衷并不是利用農(nóng)地流轉(zhuǎn)的契機(jī)介入村莊治理。但是，其經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地畢竟是在村莊內(nèi)，經(jīng)營(yíng)者在空間上仍在村莊的范圍內(nèi)活動(dòng)。他們或多或少地要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村民和中介組織發(fā)生聯(lián)系。在這種情況下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方與村莊其他利益主體也會(huì)形成利益共同體。而且，國(guó)家有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的方針政策還要通過(guò)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方具體落實(shí)和反饋。一些農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者如農(nóng)民專業(yè)合作社和涉農(nóng)企業(yè)等主體在內(nèi)部形成統(tǒng)一的聲音與對(duì)外界溝通、交流，在一定程度上可以減少鄉(xiāng)村治理的成本。而為了經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的順利開展和維護(hù)他們的經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方不會(huì)只滿足于獲取經(jīng)濟(jì)利益，他們必然要參與到鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程中，在政治上謀求一席之地并擁有發(fā)言權(quán)。通過(guò)鄉(xiāng)村治理的平臺(tái)和進(jìn)行政治行為，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方可以提高自身的政治地位和政治身份，在協(xié)商、對(duì)話中尋求與其他利益主體的共同利益，化解彼此的利益分歧。

　　(四)農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)戶的角色和行為分析

　　農(nóng)民作為農(nóng)地的承包人，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)之前，由于他們利益的同一性并不使他們彼此間形成共同的利益關(guān)系，好比口袋中一個(gè)個(gè)分散的馬鈴薯。因此，他們不能以自己的名義來(lái)保護(hù)自己的利益[8]。再加上農(nóng)民文化水平普遍較低、保守，對(duì)新事物接受能力比較弱。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，其自身不能做出理性的選擇和判斷。這些劣勢(shì)使得農(nóng)戶在與其他利益主體角逐博弈的過(guò)程中處于不利的境地，一旦在鄉(xiāng)村治理框架內(nèi)農(nóng)戶的利益沒(méi)有得到很好的維護(hù)，農(nóng)民就會(huì)做出反抗。這種“弱者的武器”[9]雖然不一定導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)秩序失范，也不會(huì)威脅到鄉(xiāng)村政權(quán)，但卻蠶食了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性認(rèn)同，成為農(nóng)村大規(guī)模群體性事件的潛在導(dǎo)火索。

　　農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民從土地中解放出來(lái)，他們的公共服務(wù)需求隨之增加，如就業(yè)、職業(yè)技能培訓(xùn)、自主創(chuàng)業(yè)扶持和社會(huì)保障等。而且，經(jīng)濟(jì)利益訴求也會(huì)增強(qiáng)。有些農(nóng)民甚至?xí)�走出村莊謀生、居住。此種情況下，基于原承包地形成的村莊共同體，不論是熟人社會(huì)還是村民的集體身份認(rèn)同，都發(fā)生了偏移甚至是處于模糊的境地。但是國(guó)家賦予農(nóng)民的政治權(quán)利依然存在，農(nóng)民是村民自治主人翁的地位沒(méi)變。為了維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)利益，甚至在經(jīng)濟(jì)利益達(dá)到一定程度后，農(nóng)民更加擁有熱情參與鄉(xiāng)村政治和鄉(xiāng)村治理。

　　(五)農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下中介服務(wù)組織的角色和行為分析

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以民間組織為主要載體的公民社會(huì)尚處在生長(zhǎng)發(fā)育期，遠(yuǎn)未定型和成熟[10]。而在農(nóng)村地區(qū)，先前除了宗族和宗教組織，服務(wù)于農(nóng)民生產(chǎn)、生活的中介組織更加缺乏。近年來(lái)隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入發(fā)展，這種情況有所好轉(zhuǎn)。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)在很大程度上是市場(chǎng)交易行為，在交易開始前，農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者各自的供需情況彼此是孤立、分散的。尤其是農(nóng)戶，其自身文化素質(zhì)不高，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律、政策不熟悉;對(duì)市場(chǎng)機(jī)制下的合同行為、風(fēng)險(xiǎn)防范等問(wèn)題認(rèn)識(shí)更加不足。因此，成立土地銀行、土地信托中心及農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)等中介組織勢(shì)在必行。這類組織不僅可以為農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者提供農(nóng)地供需信息，盤活農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，而且還可以提供相關(guān)的政策宣傳、法律解答、價(jià)格評(píng)估、矛盾糾紛協(xié)調(diào)等專業(yè)性服務(wù)，也是對(duì)政府公共服務(wù)的補(bǔ)充和擴(kuò)展;同時(shí)，還可以節(jié)約農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者彼此交易的成本。中介組織連著農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)方，作為獨(dú)立的第三方組織，將其引入鄉(xiāng)村治理體系不僅可以規(guī)范農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)方的交易行為，也有利于維護(hù)雙方的合法權(quán)益。一旦農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者發(fā)生利益等糾紛，中介組織可以出面協(xié)調(diào)并化解矛盾，大大減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的壓力。 　　三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下優(yōu)化

　　鄉(xiāng)村治理的對(duì)策

　　在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)下，鄉(xiāng)村的利益格局發(fā)生了重大變化，對(duì)鄉(xiāng)村治理也提出了新的要求。結(jié)合全面加強(qiáng)依法治國(guó)的總體要求，可以利用農(nóng)地流轉(zhuǎn)的機(jī)遇，在法治的框架下，將各利益主體都納入到鄉(xiāng)村治理的機(jī)制內(nèi)，探索建立“多中心――共同參與”的鄉(xiāng)村治理體系，以加強(qiáng)各參與方的互動(dòng)和協(xié)商，更好地達(dá)成利益共識(shí)，化解利益分歧，維護(hù)好農(nóng)村的政治和經(jīng)濟(jì)秩序。

　　(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要整合鄉(xiāng)村權(quán)威，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)作用

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要落實(shí)法治政府和服務(wù)型政府的總體要求，明確自身的角色和定位，改變單純追求政績(jī)和“替民做主”的觀念，由“全能型管控政府”向“有限型服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變，在國(guó)家**人的角色定位下，改變單純行政命令的管理方式，努力整合鄉(xiāng)村的權(quán)威，著重強(qiáng)化監(jiān)督，大力發(fā)揮其在基層治理中的主導(dǎo)作用。根據(jù)現(xiàn)行的法律、政策和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)際，探索新興利益主體農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方和中介組織參與鄉(xiāng)村治理的規(guī)則、程序;而且，還要加強(qiáng)對(duì)新興利益主體日常經(jīng)營(yíng)和服務(wù)的監(jiān)督。在工作上除了依靠村委會(huì)，還要重視新興利益主體的作用，并做好組織協(xié)調(diào)。進(jìn)一步落實(shí)服務(wù)型政府的職能，大力改善公共服務(wù)，如就業(yè)、培訓(xùn)、養(yǎng)老、住房、教育等。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員干部的要求上，以制度的形式要求黨員干部加強(qiáng)與群眾和新興利益主體的交流、聯(lián)系，廣泛收集民情、鄉(xiāng)情，同時(shí)把黨和國(guó)家的政策送上門。涉及鄉(xiāng)村的公共事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以以合同和責(zé)任書等形式與村委會(huì)和新興利益主體簽訂目標(biāo)責(zé)任書予以落實(shí)。在政治參與方面，圍繞約定的目標(biāo)和特定的利益事項(xiàng)，召開由相關(guān)利益主體共同參與的民主協(xié)商和監(jiān)督評(píng)議會(huì)議，在民主參與和民主協(xié)商的基礎(chǔ)上化解利益分歧、達(dá)成利益共識(shí)。鑒于當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部基本上由上級(jí)任命的現(xiàn)實(shí)，未來(lái)可以探索從其他利益主體當(dāng)中公推公選甚至通過(guò)直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)者，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力來(lái)源更加廣泛，強(qiáng)化鄉(xiāng)村其他利益主體對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理更加民主化。

　　(二)在發(fā)展村莊集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)進(jìn)一步完善村民自治組織

　　農(nóng)地流轉(zhuǎn)給村莊重塑利益格局帶來(lái)了新的契機(jī)，尤其是經(jīng)濟(jì)利益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，村莊傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)升級(jí)為規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民就業(yè)多樣化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步調(diào)整，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。村莊內(nèi)的產(chǎn)權(quán)交易、資源要素交易也都應(yīng)運(yùn)而生，而這些市場(chǎng)化的交易行為又催生了新興的集體經(jīng)濟(jì)組織，包括集體產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)、村辦集體企業(yè)、會(huì)計(jì)公司、理財(cái)小組等。在鄉(xiāng)村治理格局下，首先要順應(yīng)形勢(shì)，支持和培育這些新興集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。其次，要加強(qiáng)村民自治組織的干部隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)他們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的組織能力、發(fā)展能力;尤其是要加強(qiáng)新形勢(shì)下的農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)、示范作用和共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用。再次，在村民自治的框架內(nèi)，捋順村委會(huì)與村莊新興集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，明確各自的權(quán)力邊界。最后，扎實(shí)推進(jìn)多領(lǐng)域、多層次的鄉(xiāng)村民主協(xié)商，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，探索建立村“兩委會(huì)”與村莊集體經(jīng)濟(jì)組織和村民之間的對(duì)話機(jī)制以及村民代表會(huì)議、村民大會(huì)等議事機(jī)制，在塑造村莊新興集體經(jīng)濟(jì)組織的同時(shí)進(jìn)一步完善村民自治。

　　(三)創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的方式、方法

　　家庭農(nóng)場(chǎng)、種植業(yè)專業(yè)合作社等是伴隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的新興經(jīng)營(yíng)主體，他們?cè)诤艽蟪潭壬细�具有企業(yè)的性質(zhì)，但是更多的是從事涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)，處于基礎(chǔ)性地位。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)至少有兩個(gè)重要作用：穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)來(lái)說(shuō)，他們歡迎新型經(jīng)營(yíng)主體投身農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。同時(shí)，他們希望流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方能夠在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下，為鄉(xiāng)村發(fā)展貢獻(xiàn)力量。諸如雇傭農(nóng)民以解決其流轉(zhuǎn)農(nóng)地后的就業(yè)問(wèn)題，應(yīng)用新的農(nóng)業(yè)技術(shù)，投資涉農(nóng)項(xiàng)目帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展等，畢竟農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方有實(shí)力、有意愿參與其中。而在政治利益表達(dá)上，也要順應(yīng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方的意愿，將其納入到鄉(xiāng)村治理的體系當(dāng)中。一方面規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方的經(jīng)營(yíng)行為，另一方面通過(guò)政治渠道暢通農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方獻(xiàn)言獻(xiàn)策的途徑，擴(kuò)大基層民主。如成立行業(yè)協(xié)會(huì)以強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)主體的自律，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體設(shè)立黨、團(tuán)支部，將農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體納入精神文明建設(shè)體系中，吸納農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)精英進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力機(jī)關(guān)和村民自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共決策時(shí)引入農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與其中，號(hào)召農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開展鄉(xiāng)村公益活動(dòng)和志愿活動(dòng)等。隨著實(shí)踐的發(fā)展，將來(lái)還要不斷拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的途徑。

　　(四)強(qiáng)化農(nóng)民的參與權(quán)，突出鄉(xiāng)村治理框架內(nèi)農(nóng)民的主體地位

　　鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是善治，而善治有賴于農(nóng)民自愿的合作和對(duì)國(guó)家權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同。基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的利益驅(qū)動(dòng)，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性更加高漲。為此，首先要從制度入手，在鄉(xiāng)村治理的架構(gòu)下改變之前“村治”由村干部甚至村委會(huì)主任個(gè)人說(shuō)了算的不正常狀態(tài)，強(qiáng)化農(nóng)民作為鄉(xiāng)村自治的主體地位。在搞好村民自治的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)農(nóng)民與其他利益主體的互動(dòng)和合作以及共同實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的合力[1]256。此外，鄉(xiāng)村的組織化程度是衡量鄉(xiāng)村治理水平的一個(gè)重要標(biāo)志，將農(nóng)民納入村莊集體經(jīng)濟(jì)組織不僅有利于農(nóng)民形成共同的利益觀念和利益訴求，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益;而且農(nóng)民在組織內(nèi)部形成“一個(gè)聲音”也方便與其他利益主體對(duì)話和交流，通過(guò)政治化、組織化的形式，增強(qiáng)農(nóng)民與其他利益主體博弈的力量。這其中，制度是前提，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于真正落實(shí)農(nóng)民的政治知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在這方面，各地也有一些形式上的創(chuàng)新，如“民主懇談會(huì)”“議事會(huì)”等，這些新的村治模式在制度和程序上最大限度地保障了農(nóng)民的自治權(quán)利，尤其是事前的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，作為鄉(xiāng)民和鄉(xiāng)村社會(huì)的模范、榜樣，鄉(xiāng)村精英和“鄉(xiāng)賢”群體也是鄉(xiāng)村治理不可或缺的重要力量，要吸引、凝聚他們參與到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，積極發(fā)揮他們的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。

　　(五)拓寬農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織參與鄉(xiāng)村治理的渠道

　　將中介組織納入鄉(xiāng)村治理的范疇，賦予其相應(yīng)的主體地位有助于改善鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)。此時(shí)，中介組織不僅是鄉(xiāng)村利益的協(xié)調(diào)者，同時(shí)也是鄉(xiāng)村秩序的維護(hù)者。而且，也為公民社會(huì)的成長(zhǎng)和發(fā)育提供了參與平臺(tái)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)踐中，可由基層政府出面組建配備相關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員，也可以扶持那些有實(shí)力、有信譽(yù)的中介組織，或者直接由基層政府出資購(gòu)買社會(huì)服務(wù)。而不管哪一種方式，都要確保這些中介組織規(guī)范地開展業(yè)務(wù)。為此，首先要在法律和政策的框架內(nèi)制定相關(guān)的規(guī)章制度，明確其自身的定位以及與服務(wù)群體之間各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保證這類中介組織的行為有章可循;第二，基層政府可以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動(dòng)這類中介組織的積極性，比如加大財(cái)政投入，對(duì)于服務(wù)完善的中介組織給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì);第三，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于服務(wù)不到位或者有重大過(guò)失的中介組織和個(gè)人要堅(jiān)決予以淘汰;第四，基層政府要加強(qiáng)對(duì)這類中介組織的常規(guī)審計(jì)和監(jiān)督，尤其是那些收費(fèi)類的中介組織。此外，還可以發(fā)揮中介組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)其參與到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的決策和執(zhí)行當(dāng)中，為鄉(xiāng)村的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。 　　四、結(jié)語(yǔ)

　　雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的新生事物，但是隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展勢(shì)頭和前景更加可觀。而農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的一部分，已經(jīng)超越了其經(jīng)濟(jì)范疇本身，對(duì)政治尤其是鄉(xiāng)村治理的影響越來(lái)越明顯。在這種背景下，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理將成為深化農(nóng)村發(fā)展和改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)任務(wù)。

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　　社會(huì)管理論文發(fā)表期刊推薦社會(huì)科學(xué)研究是于1979年創(chuàng)刊，由四川省社會(huì)科學(xué)院主辦的綜合性人文社會(huì)科學(xué)學(xué)術(shù)理論刊物。《社會(huì)科學(xué)研究》始終堅(jiān)持以馬克思主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導(dǎo)，奉行“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的方針，堅(jiān)持走理論聯(lián)系實(shí)際 、學(xué)術(shù)結(jié)合時(shí)代之路，以學(xué)術(shù)性、思想性、綜合性為特點(diǎn)，與學(xué)界老中青三代學(xué)者保持深入聯(lián)系，不斷推出各學(xué)科高質(zhì)量的學(xué)術(shù)成果，致力于推動(dòng)學(xué)術(shù)繁榮、理論創(chuàng)新和文化積累，受到學(xué)術(shù)理論界和有關(guān)部門的廣泛關(guān)注和好評(píng)。